近20多年来,伴随着经济的高速发展,我国正经历着一个经济和人口高速增长、城市化进程加快、土地需求旺盛的时期。然而,一方面,由于政府对农村建房普遍缺乏必要的监督和指导,许多城市特别是在一些发达地区,农村人均宅基地普遍存在利用粗放、严重超标和过剩闲置等问题。例如,以北京市某区为例,该区的常住农业人口从1993年的15万人减少到2000年的12.3万人,平均每年减少近4000人;已有统计的农村居民点面积虽未明显增加,但该区人均农业人口的农村居民点面积则从1993年的246.96平方米增加到2000年的300.31平方米,与有关规定的农民宅基地使用标准相比超标严重。另一方面,由于利润的驱动,出现了集体和农民利用宅基地进行“以地生财”的隐形交易,形成了地下宅基地市场。如北京市农村早已出现了有名的“画家村”、“演员村”,且此地下市场的交易正越演越烈。之所以出现这些问题,一方面,说明我国对宅基地的认识还不充分;另一方面,也说明我国在计划经济体制下形成的农村宅基地使用制度不能适应城市化、市场化的社会经济发展需要,农村宅基地管理还比较落后,特别是经济发展比较快的城乡结合部,这种矛盾表现得尤为突出。因此,为了保证我国土地资源的可持续发展,各级政府应从自身的建设出发,加强集体非农建设用地的管理,为其经济建设和发展服务。
一、关于宅基地的认识
农民的宅基地与农业的承包地都是农民非常关心的问题,因为它们有很多的相同之处。首先,它们都属于集体土地;其次,两者的使用权获取均是无偿的,尽管农民对自己的宅基地要缴纳宅基地使用费,但此费用比起国有土地使用权的获取代价要低得多,可以看成是无偿获取;第三,使用权的主体具有特定性,集体土地使用权的主体主要是农村的集体组织和农业集体经济组织的内部成员,但如果是使用权发生流转就要另当别论了;第四,宅基地或承包地使用权的行使均受到较多的限制,这也是我国保护土地资源所必需的。例如,我国的《土地管理法》规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
但农民宅基地与农业的承包地在很多方面仍有不同。1土地使用权的获得方式不同。农业承包地一般是农村实行家庭联产承包责任之后由农业集体按一定方式分配而来的;而农民宅基地的来源相对来说就要复杂得多了,有法定批准的,有通过置换得来的,有祖辈遗留下来的,等等。2对土地使用权的处置权限不同。我国的《宪法》和《土地管理法》都规定:“土地使用权可以转让”,但这实际上主要是针对国有土地而言的,因为《土地管理法》同时还规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。然而,在实践中,由于农村内部结构的调整,农地使用权的流转已经非常普遍,且我国《土地承包法》的颁布也给予了土地流转一定的法律保障;而宅基地使用权按法律的规定是不能流转的。《土地管理法》规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,并且“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,可见宅基地的流转是不合法的;但从现实中看,农民宅基地流转的情况已是司空见惯的事情。
二、关于农村宅基地使用权流转的认识
从集体非农建设用地的3类流转(主要包括乡镇企业用地、公益事业用地和农村宅基地流转等)来看,农民其实更热衷于关注农村村民宅基地的流转,这是因为尽管乡镇公共实施和公益事业用地是为了广大农民群众服务的,但它的用途和使用权一般来说不会发生较大的变动,农民对此的关注并不是很密切;对于企业的用地,在改革初期一般是无偿的,其后,随着乡镇集体所掌管的土地越来越少和乡镇企业的日益民营化改革,如今乡镇企业要获得土地使用权必须是有偿的。一般来说,乡镇企业所占的集体土地数量是相当大的,在管理上也不是很规范,其对农民利益的影响应该说是比较大的,但由于企业用地与农民没有很直接的利益关系,因此,农民对企业用地的关注强度至少低于他们对自己承包地的关注。农民宅基地私有的观念在农村已根深蒂固,有的农民甚至把自家的宅基地视为“祖传家业”、私有财产,尤其是在城乡结合部一带,农民房屋的出租占了宅基地使用权流转的很大比重;相比农民的承包地和企事业用地,特别是从农村自身利益的角度来看,农民更关心的还是宅基地的流转问题。
三、加强农村宅基地流转管理的再思考
就目前不规范的宅基地使用权流转现状来看,为了保障我国土地资源的可持续发展,切实保障农民的合法权益,提高宅基地的配置效率和集约利用程度,就必须探索与市场经济相适应的农村宅基地管理和有偿流转的相关对策。
1.提高农民对农村宅基地流转的思想认识
从社会主义市场经济的基本要求和发展的必然趋势看,集体建设用地流转是整个建设用地市场的有机组成部分,而宅基地的流转是集体建设用地流转市场的重中之重,一定要将其融入社会主义市场经济中。同时,在不改变集体土地所有权性质的前提下也应该允许出租、转让集体土地使用权用于农业生产或非农建设。只有允许集体土地流转,赋予其资产内涵,农民才会认识到土地价值,才会更加珍惜手中的土地;此外,只有允许集体土地流转,也才能使其具备有利盘活、高效使用的前提条件,发挥更大的经济效益。因此,要加强农民对集体土地流转的认识,加大宣传力度,让农民深刻认识到“房地一体主义”这一基本原则以及其他土地(流转)常识。如今城乡结合部的农民在进行其房产交易的同时,他们并不知道自己的宅基地也随着在交易,只认为这样可以增加自己的收入。这是因为农民是典型的“经济人”,追求的是经济利益最大化,所以其行为方式往往受到经济利益的驱动,这也是城乡结合部土地市场如此混乱的重要原因之一。
2.尽快着手和加强宅基地确权登记发证工作,明晰宅基地产权
产权明晰是流转的前提。应加强宅基地的登记工作,依法确定宅基地的权属范围,明晰宅基地使用权的产权主体,保障交易的安全性,做好流转的管理。在具体的登记过程中,要加强登记的规范化建设,特别是在“一户多宅”和超标准面积的处理上,要依法进行,坚持“一户一宅,面积法定”的原则,针对不同的情况采取不同的措施。
3.建立和完善农村特别是城郊集体建设用地流转的法律法规
我国现行《土地管理法》中只是简单规定“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设……”。这一规定随着时代的进步,其操作性已逐渐变弱,且很难适应经济发达地区,特别是适应即将实施农村城市化的地区的经济发展需要。在一些发达地区的城市郊区,如北京市近郊的一些农民已经把原来自己经营的土地租给外来的从事农业生产的劳动者耕种,至于收成如何他们并不在意,因为其主要的甚至全部的收入均来自第一产业以外的其他产业,农业倒成了他们的“副业”,或者是赔本的买卖,只是国家分配的任务不得不完成而已。因此,针对目前集体建设用地流转日益增多的现状,各地有关部门应该尽快出台配套的政策性文件、法规,引导和规范城乡结合部的集体非农建设用地的流转行为,不能只是一味查堵,应结合实际情况,采取有效措施在流转活跃的地区先行试点,待取得成功后,逐步推广。
4.促进农民宅基地使用权的合理流转,确保流转收益分配的公平和公正
在上述条件基本成熟后,允许将宅基地连同地上建筑物优先转让给符合宅基地申请条件的农户,也可以转让给其他农民,而流转收益则主要归原使用者所有。农民宅基地实际占用面积超过规定标准的部分,在土地流转后应将超占部分按规定全部上交,以切实保护土地所有者和使用者的土地收益。宅基地流转不改变用途的,地方政府不应收取土地收益;改变用途增值的,建议地方政府收取的土地收益最高不要超过土地收益的10%,当然,最好免收土地收益,以支持当地经济发展。 |
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